华略观点：我国自贸区（港）建设应避免十大误区
作者：浦江春 华略智库自贸区首席专家
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
目前，我国自贸试验区总数已达21个，海南自由贸易港建设正加快推进。近日，习总书记在海南考察时要求，要加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港。但当前不少部门对自贸区（港）的认识仍然存在模糊甚至混淆之处，未来如何以更大勇气推进改革试验，避免浅层次创新和概念创新，是一项紧迫任务。
全文6036字，阅读约14分钟
推进自由贸易试验区和自由贸易港建设，是新形势下党中央推进高水平改革开放的重大战略举措。自2013年9月第一个自贸试验区——中国（上海）自贸试验区设立至今，已将近9年时间；自2020年6月第一个自贸港——海南自贸港方案出台至今，已将近2年时间。
从实践看，自贸试验区和自由贸易港作为我国新一轮改革开放的排头兵，在引领高水平制度创新和开放发展上发挥了重要作用。近日习近平总书记在海南考察时强调，要解放思想、开拓创新，加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港，为下一步发展指明了方向。
认识是行动的先导。但是，毋庸讳言，由于诸多复杂因素，当前一些实务部门和研究者对自贸区（港）的认识还存在一些模糊甚至混淆之处，导致实践中陷入误区，需要在下一步工作中着力避免。本文将其概括为十个方面，并提出相应建议。
1.将中国自贸试验区与国际上自贸园区简单视为同一
从国际上看，自由区（free zone）、自由贸易港（free trade port）、自由贸易园区（free trade zone）等概念实际上并无多大区别，是指存在海关封闭围网、以货物贸易为主的特殊经济区域。
1973年海关合作理事会（世界海关组织前身）制订的《京都公约》，将自由区界定为“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，并免于实施惯常的海关监管制度”。
但是，中国自贸试验区实际上与其存在很大区别：中国自贸试验区本质上可视为一个高水平开放制度创新试验区，是否存在海关围网并非必备条件，成为“境内关外”的特殊区域也并非所有自贸试验区的目标，不宜与国际上自贸园区进行简单类比。
不过，在许多文章和报告中可以看到，关于自贸试验区和国际上自贸园区的关系认识在中国相当模糊。许多人往往混淆了两者差异，甚至想当然地提出“中国自贸试验区离国际先进自贸园区还有多远”的问题；不少自贸试验区也动辄提出对标迪拜、香港、新加坡等“国际一流自由贸易园区”。
广东某高校甚至还设计了一套自贸区指数，从投资、贸易、金融等方面出发，煞有介事地与其进行对标分析。但从学理上看这些做法很不恰当，因为中国自贸试验区与国际上自贸园区并非一回事，简单比较并不合理。
2.对中国自由贸易港的对标对象缺乏清晰认知
许多人认为，海南自由贸易港应对标香港、新加坡、迪拜等“世界三大自由贸易港”，将后者作为标杆予以学习，但这一看法在学理上并不严密。
首先，将三者并列本身并不科学，香港、新加坡分别是是相对独立和独立的经济体，而迪拜自贸区是位于阿联酋迪拜酋长国的自由区，三者并不处于同一层面。
其次，香港、新加坡并不能视为严格意义上的自由贸易港，这一看法缺乏国际法层面的严谨依据，准确来说应将其界定为高度自由化的开放经济体。
事实上，海南自由贸易港与国际上的自由贸易港并不存在简单类比关系，而是基于中国特有的政策语境所设计的一个独特试验载体。中央之所以强调要打造“中国特色”的自由贸易港，“中国特色”的含义也在于此。
客观地看，海南自由贸易港的制度模式既深厚根植于中国本土实践，又在不同程度上吸收了国际上三个方面的先进做法：一是香港、新加坡等高度开放的经济体（构成主体模式）；二是美欧发达国家在数字经济、服务贸易等领域开放上的部分做法；三是国际上自贸园区（自由贸易港）的部分做法（如零关税、全域封关等）。
可见，海南自由贸易港在不同领域分别借鉴了不同经济体和园区的相应模式，单纯抽出其中任何一种，都不能反映海南自贸港整体制度模式的特征。
3.将一些发达经济体的做法误认为自由贸易港的做法
许多观点认为，海南自由贸易港应对标国际先进自由贸易港，大力发展服务贸易、数字贸易、离岸贸易和离岸金融等产业。但这一说法同样混淆了发达经济体和自由贸易港的区别。
纵观美国、韩国、新加坡等国的自由贸易港，其作为封闭围网区域，主要以发展加工制造和货物贸易为主，而服务贸易、数字贸易、离岸贸易和金融等产业并非这些国家自由贸易港的重点产业，事实上这些产业并不一定、也不适合在海关围网内发展（保税维修等与实体货物不可分割的服务贸易除外）。
笔者与包括世界海关组织在内的诸多机构专家就此进行过深入讨论，一致看法是：
海南自由贸易港在这些产业领域，最应借鉴的是美欧等发达国家和香港、新加坡等开放经济体的做法，尤其是借鉴其在数据跨境流动、知识密集型服务、知识产权保护、离岸贸易和金融等方面的做法，而非发达国家自由贸易港的做法。
但遗憾的是，前面提到的这些含糊观点却屡见不鲜，若学理认识上存在偏差，实务操作中的成效也必将受到很大影响。
4.过度炒作形形色色的“自由港”概念
新概念、新词汇层出不穷，是我国学界研究的一大通病，在自贸试验区和自由贸易港研究领域尤为明显。笔者看过国内不少高校和智库机构的报告，诸如“金融自由港”“数字自由港”“人才自由港”“离岸创新高地”之类新提法层出不穷，真是“乱花渐欲迷人眼”。但细究起来，这些概念并无实质性创新，只是花团锦簇的文字游戏而已。
其实，与其在挖空心思造词上做文章，不如扎扎实实研究如何借鉴美国等数字经济强国做法，下决心打破数据跨境流动等制度壁垒，大力提升数字经济竞争力更为实在。中国改革需要的不是新概念，而是一步一个脚印的行动。
5.将自由贸易港视为超越自贸试验区的更高形态
在不少地方看来，自由贸易港是比自贸试验区更高的一种开放形态，尤其是在当前自贸试验区建设遇到诸多实质性瓶颈，关键制度难以突破的背景下，更寄希望于争取国家支持建设“自由贸易港”或准“自由贸易港”，实现“弯道超车”的目的。
但是，我国自贸试验区和自由贸易港是两种方向和重点差异甚大的制度安排，前者本质上是高水平开放制度创新试验区，一切举措均立足于可复制可推广；后者本质上是高水平开放特殊经济功能区，是一个实行特殊税制与监管制度且不可复制的“飞地”，不能认为自由贸易港比自贸试验区“高级”，不能将两者视为孰为“高配”孰为“低配”的关系。
6.对“国际最高标准”的认识有待进一步深化
目前，“对标国际最高标准推进制度创新”的说法在不少自贸试验区十分盛行，但深入分析，这一问题其实相当复杂。
从学理上看，任何一种关于国际经贸规则的主张背后都有其现实利益考量，在这个意义上所谓“国际最高标准”往往并非同一，甚至可能相互冲突。比如，CPTPP被视为新一代国际经贸规则的代表，但其关于国有企业和竞争中性的规则背后，很大程度上是出于遏制中国这类国有企业占优势国家的目的，因而很难说这是不是“国际最高标准”。
又如，全球在数字贸易领域存在以美、欧为代表的两大规则体系，美式规则强调数据自由流动不受阻碍，而欧式规则更加注重隐私保护和严格监管，这种分野的背后亦是各自利益考量所致，因而也不存在所谓的最高标准之分。
7.在自贸试验区载体上附加过多的非核心功能
在2013年上海自贸试验区推出之初，其功能定位十分清晰，就是对标TPP、TTIP等新一代国际经贸规则，率先推进高水平制度创新先行先试，为我国参与国际规则制定提供参考，自贸试验区本质上是高水平开放试验田。
但近年来，各地新设自贸试验区的功能越来越多元化，从产业发展、科技创新到教育改革等等无所不包，如某自贸试验区甚至把国有企业改革也作为重要任务。由于给自贸试验区附加了越来越多的非核心功能，导致自贸试验区的面貌日益模糊，“虚化”“泛化”越来越明显。给自贸试验区承载太多与其本质无关的任务，只会遮蔽其作为高水平制度创新试验田的本来面目。
8.过多偏重于程序和流程优化性改革
近年来，各个自贸试验区都推出了一大批制度创新举措，发挥了重要作用。但毋庸讳言，不少制度创新成果仅仅停留在程序和流程优化层面，有些只是信息化技术在行政审批和监管中的应用，离真正意义上的国际高水平规则相去甚远。
事实上，由于我国现行政府管理和审批体制是由计划经济时代转型而来，许多改革本质上更多体现为对庞大国家管制遗产的消化和清理，是将本来就不应当设置的名目繁多的来源于计划经济的审批予以取消。
这些举措只是在完成40年市场化改革中尚未完成的作业，与当前国际上如火如荼的前沿规则创新浪潮毫无关联。将这些浅层次做法归入自贸试验区名下显得十分牵强。从未来看，如何提升自贸试验区改革的含金量，是一项重中之重的工作。
9.仅将自贸试验区作为一块金字招牌
近几年，一些省市对自贸试验区的热情有所下降。这一半是因为自贸试验区改革攻坚难度越来越大，一些改革久攻不下，令基层信心弱化；一半是因为在我国独特的地方政府竞争体制下，不少省市对自贸试验区的考量更多出自较实际的目标，更关心的是如何用自贸试验区这块“金字招牌”来招商引资，吸引重量级产业项目入驻，带动区域经济快速发展。虽然获批了自贸试验区，但最关心的还是这块招牌对经济发展到底有什么“实惠”。
对这个现象不宜简单作出对错评价，但从未来中国的改革开放进程来看，自贸试验区所承担的独特使命，决定了其首先应当成为前沿规则试验的探路者和先行军，而不应当成为换汤不换药的开发区。
10.一些改革忽视市场主体的获得感
从各个自贸试验区的总结看，不少自贸试验区都能举出自己获批以来推出了多少项制度创新举措，多少成果受到省市层面的肯定。但区域内企业反馈却并非如此，不少企业觉得自贸试验区改革和自身关系不大，获得感并不明显。甚至有种观点认为，自贸试验区最大的成效是在前几年，推出了负面清单、货物状态分类监管、自由贸易账户等举措，但之后似乎没有什么让人眼前一亮的成果。这种情形出现已有多年，但一直没有得到很好的解决，应当高度重视。
当前，中国自贸区（港）建设已经到了一个十分紧迫的时期。
从外部看，随着全球化收缩和大国博弈日益激烈，我国面临的国际政治经济环境日益严峻。要打破部分国家对我全面遏制和围堵，必须在推进更高水平、更大程度开放上下更大力气，这对自贸区（港）建设提出了更高要求。
从国内看，自贸试验区建设已进入第9个年头，自由贸易港全岛封关临近，必须在推进核心议题攻坚、提升制度创新含金量上更大力气，切实提升企业满意度与获得感。
2021年7月9日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十次会议上要求，“以更大力度谋划和推进自由贸易试验区高质量发展”，近日又对海南自贸港建设提出明确要求，充分体现了中央的高度重视和决心。
我国自贸区（港）未来任务繁重，受篇幅所限，本文简要提以下四点建议：
1.下大力气推进核心领域改革，推动自贸区（港）建设取得实质性突破
就全球经济的游戏规则而言，当前以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）等为代表的新一代经贸协定日益呈现出从“边境后”向“边境内”延伸的特点，我国也正在积极准备加入CPTPP。
下一步，自贸试验区应对标新一代高水平国际经贸规则，重点对标CPTPP相关条款，同时结合RCEP、中欧CAI和DEPA开展改革试验，大胆推进制度性开放压力测试，为国家层面决策提供参考。
在议题选择上，建议重点探索跨境服务贸易、数字贸易、知识产权、政府采购、环境保护等领域的制度创新，而公平竞争、国有企业议题在国家层面探索较为适宜。
2.剥离过多的附属非核心功能，进一步回归自贸试验区的核心使命和初心
建议从两个方面入手：一是加大国家层面统筹协调力度，统筹优化各类“试验区”设置，集中力量抓好若干个具有重大突破意义的国家级试验平台。目前各类试验区名目繁多，并且相互交叉。建议在对外开放领域，符合条件的制度创新试验区应尽可能纳入自贸试验区旗下，在统一平台上推进。各个部委、司局自设的各类“试验区”须经国务院统一批准后方能实施，并加强与其他部委的充分对接和协同。
二是进一步强化自贸试验区作为高水平开放制度创新平台的功能，剥离、减少与核心议题不相关的其他任务。紧紧围绕新一轮高水平开放重大议题，聚焦其中涉及的核心制度和基础性制度，大胆推进改革试验。与此同时，大幅度减少与高水平开放关联不大的事项，给自贸试验区“减负”“增能”，促进自贸试验区更好地聚焦主业推进制度创新。在考核机制上，重点考核与制度创新相关的成果，其他领域予以淡化。
3.鼓励各地立足自身实际，深入开展各具特色的高水平开放创新试验
真正有价值的制度创新，往往是围绕自身产业发展需求突破制度障碍的结果。如货物状态分类监管、跨国公司外汇资金集中运营管理改革，便是立足于上海自贸试验区保税区域和跨国公司需求大胆创新形成的。我国21个自贸试验区情况千差万别，不应当也不需要仅有一个模式，应鼓励各个自贸试验区深入挖掘自身内在需求，坚持问题导向，大力推进高质量制度创新取得突破，形成一批务实管用的改革成果。
鉴于目前自贸试验区不少事权在部委层面，应加大部委向地方层面授权力度，围绕各地提出的有价值的需求，有针对性地下放相关审批权力，同时加强风险监测和管控，确保平稳有序推进。
4.将市场主体感受度放在首位，切实提升自贸试验区建设的获得感
要提升自贸试验区改革成效，增强市场主体的获得感，关键是完善“三个机制”：
一是需求收集机制。深入企业和一线开展调研，充分了解企业在生产经营中遇到的突出瓶颈和问题障碍，将这些问题作为制度创新的“靶点”，通过深化制度创新加以解决。
二是决策制定机制。在自贸试验区制度创新过程中，要紧紧围绕市场主体需求进行决策谋划，避免脱离实际闭门造车，甚至把一些常规工作包装得花团锦簇，作为所谓的制度创新案例。
三是绩效评估机制。自贸试验区制度创新成效怎么样，不能仅仅由管委会说了算，要建立第三方独立评估机制，经费来源与管委会独立，将企业和群众感受作为评价依据，而不是自卖自夸或自娱自乐。
只有真正让市场主体拍手叫好的举措，才是有价值的制度创新举措。
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